Curso de Grado en Derecho:Introducción al Derecho Europeo

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Parte 1: La Gran Europa – El Consejo de Europa

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El Consejo de Europa fue el origen del CEDH, y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos con sede en Estrasburgo. Su objetivo es controlar la correcta aplicación en los Estados del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. En este Consejo de Europa se sientan 47 Estados.

Sección I: Adhesiones y exclusiones del Consejo de Europa

El Consejo de Europa es un club de democracias, sólo las democracias efectivas podrían acceder al consejo de ministros. Así que no existía la España de Franco, la Grecia de los coroneles o el Portugal de Salazar. El problema surgió, en particular, en el momento en que Rusia quiso adherirse.

Todos los miembros del Consejo de Europa reconocen, según su artículo 3, el principio del «Estado de Derecho y el principio de que toda persona sometida a su jurisdicción debe gozar de los derechos humanos y de las libertades fundamentales». «También hay un principio ideológico, que es el liberalismo político. Los elementos esenciales de un Estado de Derecho deben ser respetados; el propio Estado debe estar sujeto a las normas que promulga. Además, el artículo 3 expresa in fine que el Estado de Derecho debe permitir el acceso al juez a cualquier individuo para reclamar la violación de sus derechos.

El procedimiento de admisión es una medida de cooptación por parte de los Estados miembros: «Cualquier Estado europeo que se considere capaz y dispuesto a cumplir las disposiciones del artículo 3 podrá ser invitado por el Comité de Ministros a convertirse en miembro del Consejo de Europa. «Por lo tanto, del análisis exegético de este artículo se desprende que corresponde al Comité de Ministros considerar si un Estado cumple o no las condiciones establecidas en el artículo 3 para poder ingresar en el Consejo de Europa a largo plazo. Al tratarse de una cuestión de cooptación, los ejecutivos, teniendo sus razones de Estado, decidirán sobre la adhesión de un Estado, ignorando a veces ciertas disposiciones del artículo 3. or la presión ejercida por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, el Comité de Ministros acordó modificar el procedimiento de admisión para que la Asamblea tuviera voz, de modo que pudiera emitir un dictamen consultivo sobre la admisión de un nuevo Estado miembro; esto le da, por tanto, capacidad de presión, pero no de decisión. En la práctica, sin embargo, cambió de opinión tras la caída del Muro de Berlín. Desde el punto de vista geopolítico, era difícil negar el acceso a un Estado en proceso de democratización.
§2 – Procedimiento de exclusión, retirada y suspensión.
Un Estado puede retirarse voluntariamente.
Comparación con la Unión Europea de los 27:
En la legislación de la UE relativa a la integración, no es posible retirarse unilateralmente, no hay ninguna disposición para abandonar el sistema. Por el contrario, en el Consejo de Europa es posible retirarse. Uno de los argumentos de los antieuropeos era que, debido a la omnipotencia de Europa, no era posible salir. Por otra parte, el artículo 1-60 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, sí preveía la retirada, por lo que era un argumento a utilizar contra los críticos de Europa.
Volvamos al Consejo de Europa:
Un Estado que decide retirarse del Consejo rompe libremente el vínculo legal que lo mantenía con la organización. Sin embargo, los efectos de la retirada no son inmediatos. La retirada surte efecto legal al final del ejercicio fiscal en curso si la retirada se produjo en los primeros nueve meses del año. Entra en vigor al final del siguiente año fiscal si la retirada se produjo al final del año fiscal en curso. or lo que respecta a la exclusión, ésta se produce si uno de los Estados incumple gravemente alguna de las disposiciones contenidas en el artículo 3. El artículo 8 del Consejo de Europa prevé todas las etapas de la exclusión: en primer lugar, el Estado puede ser privado de su derecho de representación en la asamblea parlamentaria; si persiste, está obligado a retirarse del consejo de ministros.
En el caso de Grecia, estos mecanismos se aplicaron a dos niveles: el Consejo de Europa y el tratado internacional elaborado bajo los auspicios del Consejo de Europa: el CEDH. En Grecia, el 21 de abril de 1967, un golpe de Estado llevó al poder a una junta militar que decidió abolir la constitución y, por tanto, el sistema parlamentario. El rey Constantino huyó. Mediante un referéndum, la junta hizo aprobar su constitución en 1968, una constitución de formidable rigidez. En realidad, no fue hasta 1974 cuando el régimen de los coroneles se derrumbó, ya que Grecia, en conflicto con Turquía (Chipre), sufrió una gran derrota: el norte de Chipre fue invadido. En el Consejo de Europa, la asamblea consultiva (parlamentaria) y una docena de Estados miembros pidieron al Consejo de Ministros que suspendiera a Grecia hasta que se restableciera la democracia (véase el artículo 3 del estatuto, Estado de Derecho). Demandas individuales (un particular ataca a un Estado, alegando la violación de uno de los derechos incluidos en el Convenio) con defensa subjetiva (debe argumentar un interés para actuar), y demandas interestatales (un Estado decide atacar a otro Estado ante el Tribunal, en nombre de la violación por parte del Estado demandado de uno de los derechos, en nombre de la salvaguarda de las libertades consagradas en el Convenio) con defensa objetiva de los valores del Convenio.

Desde el punto de vista diplomático, no es fácil que un Estado ataque a otro ante el Tribunal. En el ámbito del Convenio, los Estados escandinavos y los Países Bajos solicitaron una demanda interestatal ante el Tribunal de Derechos Humanos. El gobierno militar decidió por su cuenta retirarse del Consejo de Europa, y decidió denunciar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. En 1974, el gobierno democrático griego regresó al Consejo de Europa.
Turquía también fue objeto de una solicitud y un procedimiento de suspensión ante el TEDH. En mayo de 1981, el país fue suspendido de su representación en la asamblea consultiva, mientras que al mismo tiempo (82) los países escandinavos, pero también Francia, presentaron una solicitud interestatal ante el TEDH. El Comité de Ministros nunca tomó una decisión al respecto, por lo que entraron en juego las razones de los Estados. Turquía ha heredado una posición estratégica y es miembro de la OTAN, por lo que había que ser prudente. Así que había una diferencia entre la letra del texto y la práctica dictada por la razón de Estado. En mayo de 1984, se eligió una asamblea más democrática y Turquía fue admitida de nuevo en la asamblea del Consejo de Europa. Las peticiones interestatales nunca llegaron a buen puerto. Estas naciones recibieron un acuerdo amistoso en 1985. Las normas jurídicas lo permitían, pero hay que subrayar que tuvo lugar después de la reincorporación de la delegación turca, por lo que habría sido políticamente inadecuado que el procedimiento diera lugar a un procedimiento de condena cuando el conflicto había remitido. Turquía levantó la ley marcial que había impuesto y anuló las condenas arbitrarias que había dictado contra figuras de la oposición.
Cuando la política entra en escena, la ley se aparta o se adapta.

Sección II: El funcionamiento del Consejo de Europa

El Consejo de Europa nació por compromiso en 1948 (creado el 5 de mayo de 1949) en La Haya. Esto tuvo efectos positivos, ya que permitió la creación de la asamblea parlamentaria (consultiva) y de un secretario general autónomo. Los Estados miembros han permitido que el Consejo de Europa se convierta en el mayor foro político que existía hasta el desarrollo de la Unión Europea. Este consejo es un poder tribunicio.
El comité de ministros suele estar paralizado por la regla de la unanimidad: si un Estado vota en contra, todo el sistema se bloquea. En este contexto, la asamblea parlamentaria intentará muy rápidamente utilizar todos sus poderes como asamblea del pueblo para transformarse en una autoridad moral que obligue a los dirigentes a venir a hablar ante sus miembros. El Secretario General será cada vez más importante, con el apoyo de la asamblea parlamentaria. Doble fenómeno en la creación de organizaciones internacionales:
– Progresivo desprendimiento de la organización internacional de sus creadores, hacia una cierta independencia.
– Juego interinstitucional con cuestiones de poder. Cada institución representa su propia legitimidad, sus propios intereses. El consejo de ministros adquirirá su legitimidad de la representación de la soberanía, es una suma de intereses nacionales. La lógica no es la misma para la asamblea parlamentaria. Son los representantes del pueblo. El vínculo con los intereses de los ejecutivos nacionales es débil, su objetivo es denunciar los excesos de los Estados. A partir de ahí, se establecerá un equilibrio institucional, será interesante ver cómo.
§1 – El comité de ministros.
A – Organización y estructura.
Un representante de cada uno de los estados miembros, estatutariamente es el ministro de exteriores de los países interesados. Sin embargo, es difícil reunirse regularmente. El estatuto establece que en caso de impedimento, el ministro puede ser representado por un miembro del gobierno. En Francia, tenemos el Secretario de Estado (de Asuntos Europeos), el Ministro Delegado, etc. Mejor aún, pueden ser representados por su representante permanente (que tiene una sede permanente en Estrasburgo), y esta es ahora la norma.

El representante permanente tiene rango de embajador y es la voz del Ministro de Asuntos Exteriores. En la práctica, los ministros de Asuntos Exteriores se reúnen unas dos veces al año, mientras que sus representantes celebran unas doce sesiones anuales. El Comité de Ministros debe celebrar una sesión en los días siguientes o anteriores a las sesiones de la Asamblea Consultiva. Si la sesión se programa antes, significa que el tema será considerado por la asamblea justo después, por lo que puede presionar a la asamblea sobre tal o cual tema. Si se hace después, puede ser una forma de desautorizar públicamente la decisión de la asamblea.
El comité está presidido por un miembro designado (no elegido, sistema igualitario), que suele rotar por orden alfabético. La presidencia dura un año. El secretario general es la voz del interés general en la comisión, mientras que los ministros son la voz de los intereses nacionales. Sin embargo, no tiene ningún poder real en la comisión, pero puede intentar influir en las decisiones de la misma. Ha habido planes para convertirlo en presidente permanente de la comisión. Esta visión, relevante para el equilibrio de poder, no vio la luz, aunque se imaginó por analogía con la OTAN.
Para deliberar, se requieren 2/3 de los miembros de la comisión en general (a veces la unanimidad en algunos temas), y la norma es que las reuniones no sean públicas. Esto nunca ha cambiado desde que se creó la comisión. Además, existe la norma facultativa de la no publicidad de las notas emitidas por los Estados sobre una cuestión determinada (no revelar si un Estado determinado adopta un punto de vista determinado).
B – Los poderes del Comité de Ministros.
El artículo 13 del estatuto establece la misión, y por tanto el lugar prioritario de la comisión.
El Comité de Ministros es el órgano competente para actuar en nombre del Consejo de Europa, de conformidad con los artículos 15 y 16. Representa al Consejo en su conjunto. El artículo 17 establece que puede crear órganos adicionales para actuar. Tiene una competencia considerable: examina las medidas para alcanzar los objetivos del Consejo de Europa. Entre otras cosas, decide el presupuesto del Consejo. La práctica demuestra que el ejercicio de estos poderes puede ser estimulado por la asamblea parlamentaria, que puede dirigir su acción.

Hay mucha oposición en Europa: estados federales, numerosas minorías, etc… Por eso hay que intentar, en las decisiones, incluir puntos que sean respetuosos con las minorías.
Mirando los artículos 15, 16 y 20, hay pocas cuestiones que se resuelvan por mayoría simple:
redactar el reglamento de la comisión, etc. Cuando el Consejo de Ministros toma una decisión, se llama resolución, debe ser tomada por mayoría, la excepción es la unanimidad: permite un mayor margen de maniobra, de intervención. Esta es la letra de los tratados. En la práctica, la excepción se convierte en la regla. De hecho, la obligación de someter a la unanimidad todas las resoluciones que recomiendan políticas comunes en ámbitos importantes ha cobrado gran importancia en los tratados, ya que estas cuestiones son cuantitativamente importantes. Todo esto reduce la actividad de los ministros. Obtener una resolución se ha convertido en sinónimo de compromisos dispares, dando la imagen de resoluciones poco eficaces. Esta práctica se ha visto agravada por dos tipos de actitud: las votaciones formales se realizan muy raramente, sino que se intenta obtener un consenso entre todos los representantes. Esta búsqueda de consenso ha hecho que la unanimidad se extienda a todos los ámbitos. Esto es bueno para las relaciones diplomáticas, pero no para la adopción de resoluciones firmes y eficaces. Otro elemento es que cuando se requiere la unanimidad, la abstención de uno de los miembros impide la formación de la unanimidad.

§2 – La asamblea parlamentaria.
Fue la primera asamblea parlamentaria internacional de la historia. Marcó una ruptura con el antiguo orden de las relaciones internacionales. Los ejecutivos de los estados nombraron a los representantes en la asamblea parlamentaria ya en 1948. Esto parecía negar el glorioso principio de la separación de poderes (compruebe el método de designación.) Afortunadamente, este despreciable estado de cosas fue anulado y en adelante son los parlamentos nacionales los que eligen a sus representantes. El Parlamento Europeo, que tiene su sede en Estrasburgo, se elige por sufragio universal desde 1979, con una votación cada cinco años. A pesar de esta limitada representatividad, se puede hablar de un poder tribunicio dentro de la asamblea parlamentaria. Hay dos asambleas en Estrasburgo: la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (de la que hablamos aquí) y el Parlamento Europeo (elegido desde 1979 por sufragio universal directo.)
Estructura de la asamblea consultiva:
Composición establecida en el artículo 26 del Estatuto, que ha sido modificado en numerosas ocasiones por la llegada de nuevos Estados miembros. Nombramiento de miembros de los nuevos países observadores en la asamblea parlamentaria. Se trata de un estatus intermedio y una forma de integrarlos en los asuntos de Europa.

Hay una estrategia institucional muy clara. Esto ha consistido en cambiar regularmente su estatus para acercar su modo de funcionamiento al de un parlamento nacional: esto se llama «estatomorfismo». «En primer lugar, a nivel de las sesiones. En 1957, la Asamblea adoptó la práctica de dividir su única sesión de un mes en tres partes, lo que le permitió ser operativa durante todo el año (y responder a las decisiones del Comité de Ministros).
Las comisiones parlamentarias estaban previstas en el estatuto, pero no era obligatorio crearlas. En su primera sesión, creó seis: cinco generales y una permanente. El Comité de Ministros aceptó la creación de la comisión permanente para garantizar la continuidad de los trabajos de la Asamblea entre sesiones. Sin embargo, se mostró reticente a aceptar los comités generales porque podían competir con los comités de expertos que podía crear el Comité de Ministros. La Asamblea mantuvo estas comisiones… pero creó un total de doce, ¡y ahora trece! En cuanto a los grupos políticos, los representantes de Estrasburgo no se han afiliado por país, sino por color político y sensibilidad política desde 1956. La Asamblea se ha arrogado el derecho de formular preguntas al Comité de Ministros. Consiguió deshacerse gradualmente del Comité de Ministros en materia presupuestaria. Ya en 1953, obtuvo el derecho a ser consultado sobre la parte del proyecto de presupuesto que incluye los créditos relativos a su funcionamiento. Y desde 1963, ha obtenido el derecho a asociarse a la preparación del presupuesto en igualdad de condiciones con el Comité de Ministros. Por qué hablamos de un poder tributario?
– Una asamblea supranacional en la que se sientan 47 países. Está claro que formar parte de una organización así es políticamente importante.
– Un ámbito de competencia absolutamente ilimitado. Puede ampliarla en cualquier momento porque controla su agenda. Boris Mirkine-Guetzevitch, jurista ruso, habló de «parlamentarismo racionalizado». «
Así, de motu propio, la asamblea ha podido abordar todo tipo de cuestiones, incluida la defensa. A pesar de todo esto, hay que recordar que sólo emite dictámenes. No obstante, este trabajo contribuirá a influir en el Comité de Ministros.
– Una asamblea parlamentaria participa en el nombramiento de los jueces del Tribunal de Derechos Humanos (Presidente Jean-Paul Costa, francés.)
§3 – El secretario general.
Existen, en general, dos concepciones sobre el secretario general de una asamblea internacional. Una es puramente restrictiva y con un papel meramente administrativo (SDN) y la otra, con un político que es un verdadero portavoz de la organización, una concepción activista que se encuentra en la ONU, la OTAN y, como veremos, en el Consejo de Europa. u papel evolucionó a partir de 1957. Según el estatuto, es nombrado por la asamblea, lo que aumenta su legitimidad, pero por recomendación del comité de ministros; sin embargo, no se establece con precisión cómo puede expresarse esta recomendación. Así, la primera vez, sólo un nombre se opuso a la asamblea, imponiendo así la elección discrecional del comité de ministros. A continuación, las recomendaciones se dirigieron a altos funcionarios, tecnócratas que conocían bien el funcionamiento de los asuntos internacionales. Por lo tanto, fueron elegidos por razones diplomáticas. Sin embargo, adolecían de una deficiencia: no eran elegidos; esto tenía el efecto de dar un giro tecnocrático al secretario general (una concepción restrictiva), por lo que se impuso, a partir de 1957, que se propusieran varios nombres. L. Benvenuti fue nombrado así el 2 de mayo de 1957. Por ello, la comisión acordó no nombrar a más funcionarios de carrera. Hay que tener en cuenta que tradicionalmente hay una alternancia de colores políticos en el puesto de Secretario General. En la actualidad, es Terry Davis, del Partido Laborista inglés.
Función y competencias del Secretario General:
Asiste a los órganos del Consejo de Europa. Asiste a todas las sesiones del Consejo de Ministros, etc. A partir de 1957, se le concedió el derecho de incluir temas en el orden del día del Comité de Ministros: se trata de un papel importante porque puede hacer que los Estados afronten sus responsabilidades.

Desde 1957 debe elaborar un informe sobre la cooperación europea «tal como se define en el Estatuto». «Como el ámbito de competencia es tan amplio, ¡tiene un trabajo enorme! Permite un buen análisis de la situación y puede así determinar cuáles son los puntos importantes a favorecer. Casi podría compararse con un jefe de gobierno.
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