I ricorsi contro le circolari

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La sentenza della Sezione Duvignères del 18 dicembre 2002 è il culmine di un’evoluzione giurisprudenziale che ha ridefinito il regime giuridico delle circolari. Nella fattispecie, la ricorrente chiede al Consiglio di Stato di annullare la decisione del Garde des Sceaux del 23 febbraio 2001, che respinge la sua domanda di abrogazione, da un lato, del decreto 19 dicembre 1991, n. 91-1266, recante applicazione della legge 10 luglio 1991, n. 91-467, relativa all’assistenza giudiziaria, nella misura in cui tale decreto non esclude l’assistenza personalizzata e, dall’altro, nella stessa misura, della circolare 26 marzo 1997.

Le circolari, chiamate anche istruzioni o note di servizio, sono lo strumento privilegiato con cui i capi dipartimento, e in particolare i ministri, esercitano il loro potere di istruzione, componente essenziale del potere gerarchico, sui loro subordinati. Estremamente numerose, hanno lo scopo di spiegare i regolamenti e la legislazione in vigore al fine di assicurare la coesione dell’azione amministrativa.

Il regime giuridico delle circolari era stato precisato dal Consiglio di Stato, in occasione della sentenza dell’Assemblea Istituzione Notre Dame du Kreisker del 29 gennaio 1954 (domanda numero 07134: Rec. p. 64; RFDA 1954, p. 50, concl. Tricot, AJ 1954, II bis, 5, cron. Gazier et Long.) il Consiglio di Stato ha fatto in questo caso una distinzione tra le circolari “interpretative”, che sono prive di qualsiasi effetto giuridico e non sono soggette a ricorso contenzioso, e le circolari “regolamentari”, che completano la legge e possono essere impugnate davanti al giudice dell’eccesso di potere.

Questa distinzione è stata progressivamente rimessa in discussione a partire dalla sentenza IFOP del 18 giugno 1993 (domanda numero 137317, domanda numero 137369, domanda numero 137553: Rec. p. 178; Rev. adm. 1993, p.322, concl. Scanvic). In questa sentenza, il Consiglio di Stato precisa che “l’interpretazione data dall’autorità amministrativa delle leggi e dei regolamenti (…) è suscettibile di essere direttamente deferita al giudice dell’eccesso di potere solo se e nella misura in cui detta interpretazione trascura il senso e la portata delle prescrizioni legislative o regolamentari che è destinata a chiarire o contravviene alle esigenze inerenti alla gerarchia delle norme giuridiche. Da questa sentenza risulta quindi che i ricorsi per eccesso di potere diretti contro certe circolari il cui scopo è di interpretare un testo sono ammissibili, quando sono illegali. Di conseguenza, invece di opporsi direttamente all’inammissibilità del ricorso contro le circolari interpretative, il giudice cerca ora il contenuto dell’interpretazione, il che suppone che esamini la sostanza della circolare. Ma in questo caso, il ragionamento del giudice pone un problema di logica giuridica, poiché l’ammissibilità della petizione è stabilita alla luce dell’esame della legalità della circolare.

La decisione dell’Assemblea di Villemain del 28 giugno 2002 (petizione numero 220361: AJDA 2002, p. 586, cron. Donnat e Casas; Dr. adm. 2002, comm. 162; RFDA 2002, p. 723, concl. Boissard) ha tuttavia ripreso questa logica ma sostituendo alla distinzione tra circolari interpretative e normative, una nuova distinzione tra circolari imperative e altre circolari. Il principale contributo della decisione Dame Duvignères non risiede dunque in questa distinzione. Soprattutto, questa sentenza costituisce una chiarificazione del regime giuridico delle circolari, più conforme alla logica giuridica, che distingue chiaramente la questione dell’ammissibilità dei ricorsi diretti contro le circolari (I) da quella della loro legalità (II).

I- Ammissibilità dei ricorsi diretti contro le circolari

Dalla sentenza Dame Duvignères risulta che un ricorso per eccesso di potere è ammissibile quando una circolare dà un’interpretazione obbligatoria di carattere generale. Allo stesso modo, un ricorso per eccesso di potere diretto contro una decisione che rifiuta di abrogare disposizioni con tali caratteristiche è ammissibile (Consiglio di Stato 5 gennaio 2005, Mazzoni, petizione numero 261049: Dr. Fisc. 2005, comm. 390, concl. Glaser). D’altra parte, le circolari che non hanno carattere obbligatorio sono inattaccabili.

È a questo punto che appare la differenza di ragionamento tra la sentenza Duvignères e le sentenze IFOP e Villemain (supra..). Nella sentenza Villemain, in particolare, il riconoscimento del carattere obbligatorio di una circolare risulta o dalla sua non conformità ai testi interpretati, o dalla sua non conformità alla gerarchia delle norme. Come menzionato, questo ragionamento ha il grande difetto di far dipendere la questione dell’ammissibilità del ricorso dalla legalità della circolare.

Nella sentenza Duvignères, questo legame fatto tra le questioni di ammissibilità e quelle di merito scompare a favore di un’affermazione limpida: “le disposizioni imperative di carattere generale di una circolare devono essere considerate come causanti una doglianza”, il che significa che il ricorso per eccesso di potere è aperto contro di esse.

Mentre la logica giuridica è stata ripristinata, è ora più difficile distinguere tra le circolari imperative e quelle che non hanno tale carattere. Tuttavia, si evince dalla giurisprudenza che una circolare deve essere considerata imperativa quando il suo scopo è quello di dettare agli agenti una linea di condotta, che modifichi o meno lo stato della legge.

Un ottimo esempio di circolare imperativa è fornito dalla circolare del Ministro dell’Educazione Nazionale, dell’Istruzione Superiore e della Ricerca del 18 maggio 2004 relativa all’applicazione della legge numero 2004-228 del 15 marzo 2004. In occasione della sentenza dell’8 ottobre 2004, Union française pour la cohésion nationale (domanda numero 269077: Rec. p.367; AJDA 2005, p. 43, nota Rolin; RFDA 2004, p.977, concl. Keller; JCPA 2004, 1849, nota Tawil), il Consiglio di Stato ha ritenuto che il ricorso contro questa circolare, che “si limitava a ricordare e a precisare i termini” della legge del 15 marzo 2004 che vieta, nelle scuole pubbliche, nei collegi e nei licei, di indossare segni o indumenti con i quali gli alunni manifestano apparentemente un’appartenenza religiosa, fosse ammissibile. Nella logica della giurisprudenza dell’Istituzione Notre Dame-du-Kreisker, un tale ricorso, diretto contro una circolare interpretativa, sarebbe stato considerato irricevibile.

Allo stesso modo, l’istruzione 5 F-1-99 del 30 dicembre 1998 relativa al regime di deduzione delle spese professionali ha un carattere imperativo, sebbene si limiti a interpretare le disposizioni legislative senza ignorarle (Consiglio di Stato 12 gennaio 2004, Le Boucicaut, domanda numero 254552: RJF aprile 2004, numero 374.)

Una soluzione identica è stata adottata dal giudice provvisorio del Consiglio di Stato riguardo alla circolare del ministro dell’interno del 22 dicembre 2006, relativa all’entrata in vigore delle disposizioni della legge del 24 luglio 2006 relative all’obbligo di lasciare il territorio francese (Consiglio di Stato, ord. rif, 15 febbraio 2007, GISTI et al., numero di domanda 300968). Più precisamente, le disposizioni della circolare che ricordano che, a partire dal 1° gennaio 2007, le decisioni di rifiuto di soggiorno possono essere accompagnate da un obbligo di lasciare il territorio francese esecutivo alla fine del periodo di un mese sono imperative.

D’altra parte, una circolare è inattaccabile se il suo scopo non è quello di condizionare le decisioni che saranno prese successivamente. Così un semplice “copia e incolla” delle regole di diritto applicabili, una sintesi di queste regole, non permette di considerare una circolare come avente carattere obbligatorio.

Si è stabilito, ad esempio, che un’istruzione fiscale che si limita a riassumere le modifiche apportate dal legislatore a una disposizione normativa e a ricordare le norme in vigore non ha lo scopo di dare a queste disposizioni legislative un’interpretazione che, per la sua natura imperativa, sarebbe suscettibile di permetterne il rinvio al giudice dell’eccesso di potere (Conseil d’Etat 4 febbraio 2004, OPHLM de Seine-et-Marne, domanda numero 248647: Dr. fisc. 2004, numero 40, comm. 740; RJF aprile 2004, numero 406, cron. L. Olléon; BDCF Apr. 2004, numero 53, concl. G. Bachelier.)

Il carattere indicativo, o addirittura speculativo, di una circolare non permette neppure di considerarla come avente carattere imperativo. Ad esempio, una circolare relativa all’organizzazione di un esame professionale che si limita ad informare gli agenti dell’intervento di una possibile modifica delle disposizioni in vigore che disciplinano l’accesso a questo esame non è considerata come avente carattere imperativo (CAA Parigi, 26 giugno 2007, Pietri, domanda numero 05PA03011.)

È stato anche stabilito che il fatto che una circolare riguardi punizioni scolastiche, che sono misure di ordine interno, non impedisce che sia oggetto di un ricorso per eccesso di potere, purché le disposizioni impugnate abbiano carattere imperativo (Consiglio di Stato, 8 marzo 2006, Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques, ricorso n. 275551: rec. 112).

Mentre questi vari esempi fanno luce sulla nuova regola risultante dalla giurisprudenza Duvignères, la sua applicazione rimane tuttavia sfuggente. La determinazione del carattere imperativo o meno di una circolare, poiché dipende principalmente da sfumature redazionali, dà in effetti un ampio spazio alla soggettività del giudice.

II- Legalità delle circolari imperative

Poiché una circolare, o alcune delle sue disposizioni, hanno un carattere imperativo, spetta ai giudici mettere in discussione la loro legalità. Le disposizioni contestate possono allora essere oggetto di annullamento in due ipotesi che apparivano già nella sentenza Villemain, ma solo come condizioni di ammissibilità del ricorso.

La prima ipotesi è quella in cui la circolare stabilisce una nuova norma viziata da incompetenza o da un’altra illegalità. Qui riconosciamo la vecchia qualifica di circolare normativa, come risulta dalla giurisprudenza dell’Institution Notre-Dame du Kreisker. L’ipotesi di gran lunga più frequente è che la circolare si aggiunga ai testi in vigore, senza che la persona che la emette abbia potere normativo. In questa ipotesi, la circolare è annullata per difetto di giurisdizione.

In occasione di una sentenza del 6 marzo 2006, Syndicat national des enseignants et artistes (domanda numero 262982), il Consiglio di Stato ha annullato, per esempio, un’istruzione del ministro dell’economia, delle finanze e dell’industria che aveva previsto, a favore degli artisti musicisti, la possibilità di operare delle deduzioni del 14% e del 5% dell’importo totale della loro retribuzione netta annuale come spese reali. Dal momento che il ministro non disponeva di alcuna disposizione legislativa per emettere tali norme, la circolare impugnata è annullata.

Il Consiglio di Stato ha anche stabilito, in una sentenza Association nationale des industries alimentaires del 21 maggio 2007 (ricorso numero 286764), che il ministro dell’economia non disponeva di alcuna disposizione per emettere due note informative relative alle modalità di indicazione dell’origine sui prodotti alimentari deperibili. Con queste note, il ministro non si è limitato a interpretare le disposizioni dell’articolo L. 441-2 del codice di commercio, ma ha stabilito nuove regole imponendo, per tutti i prodotti alimentari deperibili fabbricati o trasformati a partire da materie prime, la doppia menzione dello Stato di fabbricazione o di trasformazione e dello Stato di origine della materia prima.

La seconda ipotesi evocata nella sentenza Dame Duvignères è quella in cui l’interpretazione che la circolare prescrive di adottare fraintende il senso e la portata delle disposizioni legislative o regolamentari che intendeva chiarire o quando ribadisce una regola contraria a una norma giuridica superiore.

Così, le circolari viziate da un errore giuridico, cioè quelle in cui il loro autore, che è competente ad emetterle, dà un’interpretazione errata della norma che dovrebbe spiegare, possono essere annullate, il che è il caso più frequente. Anche se la sentenza Dame Duvignères si riferisce esclusivamente ad una contraddizione con le norme legislative e regolamentari, si tratta anche di interpretazioni erronee della giurisprudenza, come il Consiglio di Stato ha precisato nella sua sentenza sulla Confederazione generale del lavoro del 26 febbraio 2007 (ricorso numero 291625.) In questo caso i giudici hanno ritenuto che l’interpretazione della giurisprudenza data da una circolare del Ministro del Lavoro relativa alla valutazione delle proposte di riclassificazione all’estero non era in linea con la posizione della Corte di Cassazione su questo tema e doveva quindi essere annullata.

Riferendosi infine ai casi di reiterazione da parte della circolare di una norma contraria a una norma giuridica superiore, il Consiglio di Stato chiarisce la formula molto più vaga utilizzata in occasione delle sentenze IFOP e Villemain, che avevano per oggetto “disposizioni contrarie alle esigenze inerenti alla gerarchia delle norme”. Questa ipotesi costituisce un altro contributo della sentenza Dame Duvignères. È ormai possibile, per esempio, ottenere l’annullamento di una circolare che prescrive l’applicazione di un decreto non conforme a una legge.

In definitiva, sembra quindi che la sentenza Dame Duvignères, nonostante l’evoluzione terminologica che sancisce, non segni una rottura brusca con la giurisprudenza precedente. È vero che l’ambito dell’azione per abuso di potere è stato ampliato, poiché le circolari che non sono di natura normativa possono ora essere impugnate. Nella sostanza, tuttavia, la portata di questa evoluzione è limitata. In effetti, la grande maggioranza delle circolari imperative illegali sarebbe stata qualificata come circolare normativa illegale e sarebbe stata annullata allo stesso modo in applicazione della giurisprudenza dell’Institution Notre-Dame du Kreisker. Insomma, se la sentenza Dame Duvignères costituisce innegabilmente una grande sentenza di principio, è prima di tutto perché opera un chiarimento delle regole applicabili.

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