Apelações contra circulares

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O acórdão da Secção Duvignères de 18 de Dezembro de 2002 é o culminar de uma evolução jurisprudencial que redefiniu o regime jurídico das circulares. No presente processo, a recorrente pede ao Conselho de Estado que anule a decisão da Garde des Sceaux de 23 de Fevereiro de 2001, rejeitando o seu pedido de revogação, por um lado, do Decreto nº 91-1266, de 19 de Dezembro de 1991, que aplica a Lei nº 91-467, de 10 de Julho de 1991, relativa à assistência judiciária, na medida em que este decreto não exclui a ajuda personalizada e, por outro lado, na mesma medida, da circular de 26 de Março de 1997.

Circulares, também chamados instruções ou notas de serviço, são o instrumento privilegiado pelo qual os chefes de departamento, e particularmente os ministros, exercem o seu poder de instrução, uma componente essencial do poder hierárquico, sobre os seus subordinados. Extremamente numerosos, o seu objectivo é explicar os regulamentos e legislação em vigor com vista a assegurar a coesão da acção administrativa.

p>O regime jurídico das circulares tinha sido especificado pelo Conseil d’Etat, por ocasião do acórdão da Assembleia Instituição Notre Dame du Kreisker de 29 de Janeiro de 1954 (pedido número 07134: Rec. p. 64; RFDA 1954, p. 50, concl. Tricot, AJ 1954, II bis, 5, chron. Gazier et Long.) o Conselho de Estado fez uma distinção neste caso entre circulares “interpretativas”, que são desprovidas de qualquer efeito jurídico e não estão sujeitas a recurso contencioso, e circulares “regulamentares”, que acrescentam à lei e podem ser contestadas perante o juiz do excesso de poder.

Esta distinção foi gradualmente posta em causa a partir do acórdão IFOP de 18 de Junho de 1993 (requerimento nº 137317, requerimento nº 137369, requerimento nº 137553: Rec. p. 178; Rev. adm. 1993, p.322, concl. Scanvic). Neste acórdão, o Conselho de Estado especifica que “a interpretação dada pela autoridade administrativa das leis e regulamentos (…) só é susceptível de ser directamente submetida ao juiz do excesso de poder se e na medida em que a referida interpretação não tiver em conta o significado e o alcance das prescrições legislativas ou regulamentares que se destinam a clarificar ou a contrariar os requisitos inerentes à hierarquia das normas jurídicas”. Decorre assim desta decisão que os recursos por excesso de poder dirigidos contra certas circulares cujo objectivo é interpretar um texto são admissíveis, quando são ilegais. Consequentemente, em vez de se opor directamente à inadmissibilidade do recurso contra as circulares interpretativas, o juiz procura agora o conteúdo da interpretação, o que supõe que ele examina o conteúdo da circular. Mas neste caso, o raciocínio do juiz coloca um problema de lógica jurídica, uma vez que a admissibilidade da petição é estabelecida à luz do exame da legalidade da circular.

A decisão da Assembleia de Villemain de 28 de Junho de 2002 (petição número 220361: AJDA 2002, p. 586, chron. Donnat e Casas; Dr. adm. 2002, comm. 162; RFDA 2002, p. 723, concl. Boissard) retomou no entanto esta lógica, mas substituindo a distinção entre circulares interpretativas e regulamentares, uma nova distinção entre circulares imperativas e outras circulares. A principal contribuição da decisão Dame Duvignères não reside, portanto, nesta distinção. Acima de tudo, este acórdão constitui uma clarificação do regime jurídico das circulares, mais conforme à lógica jurídica, que distingue claramente a questão da admissibilidade dos recursos dirigidos contra as circulares (I) da questão da sua legalidade (II.)

I- Admissibilidade dos recursos dirigidos contra as circulares

Decorre do acórdão Dame Duvignères que um recurso por excesso de poder é admissível quando uma circular dá uma interpretação obrigatória de carácter geral. Da mesma forma, é admissível um recurso por excesso de poder dirigido contra uma decisão que recusa a revogação de disposições com tais características (Conseil d’Etat 5 de Janeiro de 2005, Mazzoni, petição número 261049: Dr. Fisc. 2005, comm. 390, concl. Glaser). Por outro lado, as circulares que não têm carácter obrigatório são inatacáveis.

É neste ponto que surge a diferença de raciocínio entre o acórdão Duvignères e as decisões IFOP e Villemain (supra…). No acórdão Villemain, em particular, o reconhecimento do carácter obrigatório de uma circular resulta quer da sua não conformidade com os textos interpretados, quer da sua não-conformidade com a hierarquia das normas. Como mencionado, este raciocínio tem o grande defeito de fazer depender a questão da admissibilidade do recurso da legalidade da circular.

No acórdão Duvignères, esta ligação feita entre as questões de admissibilidade e as de substância desaparece a favor de uma afirmação límpida: “as disposições obrigatórias de natureza geral de uma circular devem ser consideradas como causadoras de reclamação”, o que significa que o recurso por excesso de poder é aberto contra elas.

Embora a lógica legal tenha sido restaurada, é agora mais difícil distinguir entre as circulares imperativas e as que não têm tal carácter. Contudo, decorre da jurisprudência que uma circular deve ser considerada imperativa quando o seu objectivo é ditar aos agentes uma linha de acção, quer modifique ou não o estado da lei.

Um exemplo muito bom de uma circular imperativa é fornecido pela circular do Ministro da Educação Nacional, Ensino Superior e Investigação datada de 18 de Maio de 2004 relativa à aplicação da lei número 2004-228 de 15 de Março de 2004. Por ocasião do acórdão de 8 de Outubro de 2004, Union française pour la cohésion nationale (requerimento número 269077: Rec. p.367; AJDA 2005, p. 43, nota Rolin; RFDA 2004, p.977, concl. Keller; JCPA 2004, 1849, nota Tawil), o Conseil d’Etat considerou que o recurso contra esta circular, que “apenas recordava e clarificava os termos” da lei de 15 de Março de 2004 que proíbe, nas escolas públicas, colégios e liceus, o uso de sinais ou vestuário através dos quais os alunos manifestam ostensivamente a sua filiação religiosa, era admissível. Na lógica da jurisprudência da Instituição Notre Dame-du-Kreisker, tal recurso, dirigido contra uma circular interpretativa, teria sido considerado inadmissível.

Da mesma forma, a Instrução 5 F-1-99 de 30 de Dezembro de 1998 relativa ao regime de dedução de despesas profissionais é de natureza imperativa, embora se limite a interpretar as disposições legislativas sem as ignorar (Conseil d’Etat 12 de Janeiro de 2004, Le Boucicaut, pedido número 254552: RJF Abril de 2004, número 374.)

Uma solução idêntica foi adoptada pelo juiz interino do Conselho de Estado relativamente à circular do Ministro do Interior de 22 de Dezembro de 2006, respeitante à entrada em vigor das disposições da lei de 24 de Julho de 2006 relativas à obrigação de abandonar o território francês (Conselho de Estado, portaria ref, 15 de Fevereiro de 2007, GISTI et al., candidatura número 300968). Mais especificamente, as disposições da circular que recordam que, a partir de 1 de Janeiro de 2007, as decisões de recusa de residência podem ser acompanhadas de uma obrigação de deixar o território francês executória no final do período de um mês são imperativas.

Por outro lado, uma circular é inatacável se o seu objectivo não for o de condicionar as decisões que serão subsequentemente tomadas. Assim, uma simples “cópia e cola” das regras de direito aplicáveis, um resumo dessas regras, não permite que uma circular seja considerada como tendo um carácter obrigatório.

Foi decidido, por exemplo, que uma instrução fiscal que se limita a resumir as alterações feitas pelo legislador a uma disposição regulamentar e recorda as regras em vigor não se destina a dar a estas disposições legislativas uma interpretação que, pelo seu carácter imperativo, seria susceptível de permitir que fosse submetida ao juiz do excesso de poder (Conseil d’Etat 4 de Fevereiro de 2004, OPHLM de Seine-et-Marne, pedido número 248647: Dr. fisc. 2004, número 40, comm. 740; RJF Abril de 2004, número 406, cron. L. Olléon; BDCF Abr. 2004, número 53, concl. G. Bachelier.)

A natureza indicativa, ou mesmo especulativa, de uma circular também não permite que seja considerada como tendo um carácter imperativo. Por exemplo, uma circular relativa à organização de um exame profissional que se limita a informar os agentes da intervenção de uma eventual modificação das disposições em vigor que regem o acesso a este exame não é considerada como tendo um carácter imperativo (CAA Paris, 26 de Junho de 2007, Pietri, requerimento número 05PA03011.)

Foi igualmente decidido que o facto de uma circular dizer respeito a punições escolares, que são medidas de ordem interna, não impede que seja objecto de um recurso por excesso de poder, desde que as disposições contestadas sejam de natureza imperativa (Conseil d’Etat, 8 de Março de 2006, Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques, requerimento nº 275551: rec. 112).

Embora estes vários exemplos esclareçam a nova regra resultante da jurisprudência Duvignères, a sua aplicação permanece no entanto indefinida. A determinação de se uma circular é imperativa ou não, uma vez que depende principalmente de nuances de redacção, dá de facto um grande lugar à subjectividade do juiz.

II- Legalidade das circulares imperativas

Desde que uma circular, ou algumas das suas disposições, sejam imperativas, cabe aos juízes questionar a sua legalidade. As disposições contestadas podem então ser objecto de anulação em duas hipóteses que já constavam do acórdão Villemain, mas apenas como condições de admissibilidade do recurso.

A primeira hipótese é aquela em que a circular estabelece uma nova regra viciada por incompetência ou outra ilegalidade. Aqui reconhecemos a antiga qualificação da circular regulamentar, tal como resultou da jurisprudência da Instituição Notre-Dame du Kreisker. A hipótese mais frequente é, de longe, a de que a circular se acrescenta aos textos em vigor, sem que a pessoa que a emite tenha poder regulamentar. Nesta hipótese, a circular é anulada por falta de jurisdição.

Por ocasião de um acórdão de 6 de Março de 2006, Syndicat national des enseignants et artistes (pedido número 262982), o Conselho de Estado anulou, por exemplo, uma instrução do Ministro da Economia, das Finanças e da Indústria que previa, a favor dos artistas músicos, a possibilidade de efectuar deduções de 14% e 5% do montante total da sua remuneração líquida anual como despesas reais. Uma vez que o ministro não detinha de qualquer disposição legislativa o poder de emitir tais normas, a circular contestada é anulada.

O Conselho de Estado também decidiu, num acórdão da Association nationale des industries alimentaires de 21 de Maio de 2007 (requerimento número 286764), que o ministro responsável pela economia não detinha de qualquer disposição o poder de emitir duas notas informativas relativas às modalidades de indicação da origem dos produtos alimentares perecíveis. Através destas notas, o Ministro não se limitou a interpretar as disposições do artigo L. 441-2 do Código Comercial, mas estabeleceu novas regras ao exigir, para todos os produtos alimentares perecíveis fabricados ou transformados a partir de matérias-primas, a dupla menção do Estado de fabrico ou transformação e do Estado de origem da matéria-prima.

A segunda hipótese referida no acórdão Dame Duvignères é aquela em que a interpretação que a circular prescreve para ser adoptada compreende mal o significado e o alcance das disposições legislativas ou regulamentares que se destinava a clarificar ou em que reitera uma regra contrária a uma norma jurídica superior.

Assim, as circulares manchadas por erro legal, ou seja, aquelas pelas quais o seu autor, competente para as emitir, dá uma interpretação errada da norma que é suposto explicar, podem ser anuladas, o que é o caso mais frequente. Embora o acórdão Dame Duvignères se refira exclusivamente a uma contradição com as normas legislativas e regulamentares, também diz respeito a interpretações erradas da jurisprudência, tal como o Conselho de Estado especificou no seu acórdão sobre a Confederação Geral do Trabalho de 26 de Fevereiro de 2007 (pedido número 291625.) Neste caso, os juízes consideraram que a interpretação da jurisprudência dada por uma circular do Ministro do Trabalho relativa à avaliação das propostas de reclassificação no estrangeiro não estava de acordo com a posição do Tribunal de Cassação sobre esta questão, pelo que deveria ser anulada.

Por fim, referindo-se aos casos de reiteração pela circular de uma regra contrária a uma norma jurídica superior, o Conseil d’Etat esclarece a fórmula muito mais vaga utilizada por ocasião das decisões IFOP e Villemain, que visavam “disposições contrárias às exigências inerentes à hierarquia das normas”. Esta hipótese constitui outra contribuição do acórdão Dame Duvignères. É agora possível, por exemplo, obter a anulação de uma circular prescrevendo a aplicação de um decreto que não cumpre uma lei.

No final, parece assim que o acórdão Dame Duvignères, apesar da evolução terminológica que consagra, não marca uma ruptura abrupta com a jurisprudência anterior. É verdade que o âmbito da acção por abuso de poder foi alargado, uma vez que as circulares que não são de natureza normativa podem agora ser contestadas. Quanto à substância, porém, o alcance desta evolução é limitado. De facto, a grande maioria das circulares imperativas ilegais teria sido qualificada como circulares regulamentares ilegais e teria sido anulada da mesma forma em aplicação da jurisprudência da Instituição Notre-Dame du Kreisker. Em suma, se o julgamento Dame Duvignères constitui inegavelmente um grande julgamento de princípio, é antes de mais porque opera uma clarificação das regras aplicáveis.

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