Recursos contra circulares

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La sentencia de la Sección Duvignères de 18 de diciembre de 2002 es la culminación de una evolución jurisprudencial que redefinió el régimen jurídico de las circulares. En el presente asunto, la demandante solicita al Conseil d’Etat que anule la decisión del Garde des Sceaux de 23 de febrero de 2001, por la que se desestima su solicitud de derogación, por una parte, del Decreto número 91-1266, de 19 de diciembre de 1991, por el que se aplica la Ley número 91-467, de 10 de julio de 1991, relativa a la asistencia jurídica, en la medida en que dicho Decreto no excluye la asistencia personalizada y, por otra parte, en la misma medida, de la circular de 26 de marzo de 1997.

Las circulares, también llamadas instrucciones o notas de servicio, son el instrumento privilegiado con el que los jefes de departamento, y en especial los ministros, ejercen su poder de instrucción, componente esencial del poder jerárquico, sobre sus subordinados. Extremadamente numerosas, tienen por objeto explicar la reglamentación y la legislación en vigor con el fin de asegurar la cohesión de la acción administrativa.

El régimen jurídico de las circulares había sido precisado por el Conseil d’Etat, con ocasión de la decisión de la Asamblea Institución Notre Dame du Kreisker de 29 de enero de 1954 (solicitud número 07134: Rec. p. 64; RFDA 1954, p. 50, concl. Tricot, AJ 1954, II bis, 5, chron. Gazier et Long.) el Conseil d’État distinguió en este caso entre las circulares «interpretativas», que carecen de todo efecto jurídico y no son susceptibles de recurso contencioso, y las circulares «reglamentarias», que completan la ley y pueden ser impugnadas ante el juez del exceso de poder.

Esta distinción se fue poniendo en duda a partir de la sentencia del IFOP de 18 de junio de 1993 (solicitud número 137317, solicitud número 137369, solicitud número 137553: Rec. p. 178; Rev. adm. 1993, p.322, concluye Scanvic). En esta sentencia, el Conseil d’Etat precisa que «la interpretación dada por la autoridad administrativa de las leyes y los reglamentos (…) sólo es susceptible de ser remitida directamente al juez del exceso de poder si y en la medida en que dicha interpretación desconoce el sentido y el alcance de las prescripciones legislativas o reglamentarias que pretende aclarar o contraviene las exigencias inherentes a la jerarquía de las normas jurídicas». Por lo tanto, de esta sentencia se desprende que son admisibles los recursos por exceso de poder dirigidos contra determinadas circulares que tienen por objeto la interpretación de un texto, cuando son ilegales. En consecuencia, en lugar de oponerse directamente a la inadmisibilidad del recurso contra las circulares interpretativas, el juez busca ahora el contenido de la interpretación, lo que supone examinar el fondo de la circular. Pero en este caso, el razonamiento del juez plantea un problema de lógica jurídica, ya que la admisibilidad de la petición se establece a la luz del examen de la legalidad de la circular.

La decisión de la Asamblea de Villemain de 28 de junio de 2002 (petición número 220361: AJDA 2002, p. 586, chron. Donnat y Casas; Dr. adm. 2002, com. 162; RFDA 2002, p. 723, concl. Boissard) retomó, sin embargo, esta lógica pero sustituyendo la distinción entre circulares interpretativas y reglamentarias, por una nueva distinción entre circulares imperativas y otras. Por lo tanto, la principal contribución de la decisión de Dame Duvignères no reside en esta distinción. Ante todo, esta sentencia constituye una aclaración del régimen jurídico de las circulares, más acorde con la lógica jurídica, que distingue claramente la cuestión de la admisibilidad de los recursos dirigidos contra las circulares (I) de la de su legalidad (II.)

I- Admisibilidad de los recursos dirigidos contra las circulares

De la sentencia Dame Duvignères se desprende que el recurso por exceso de poder es admisible cuando una circular da una interpretación obligatoria de carácter general. Del mismo modo, es admisible un recurso por exceso de poder dirigido contra una decisión que rechaza la derogación de disposiciones con tales características (Conseil d’Etat 5 de enero de 2005, Mazzoni, petición número 261049: Dr. Fisc. 2005, com. 390, concl. Glaser). En cambio, las circulares que no tienen carácter imperativo son inatacables.

Es en este punto donde aparece la diferencia de razonamiento entre la sentencia Duvignères y las sentencias IFOP y Villemain (supra..) En la sentencia Villemain, en particular, el reconocimiento del carácter imperativo de una circular resulta bien de su no conformidad con los textos interpretados, bien de su no conformidad con la jerarquía de las normas. Como se ha dicho, este razonamiento tiene el gran defecto de hacer depender la cuestión de la admisibilidad del recurso de la legalidad de la circular.

En la sentencia Duvignères, esta vinculación que se hace entre las cuestiones de admisibilidad y las de fondo desaparece en favor de una afirmación límpida: «las disposiciones imperativas de carácter general de una circular deben considerarse como causantes de agravio», lo que significa que el recurso por exceso de poder está abierto contra ellas.

Aunque se ha recuperado la lógica jurídica, ahora es más difícil distinguir entre las circulares imperativas y las que no tienen ese carácter. Sin embargo, de la jurisprudencia se desprende que una circular debe considerarse imperativa cuando tiene por objeto dictar a los agentes una línea de conducta, independientemente de que modifique o no el estado de la ley.

Un muy buen ejemplo de circular imperativa lo proporciona la circular del Ministro de Educación Nacional, Enseñanza Superior e Investigación de 18 de mayo de 2004 relativa a la aplicación de la ley número 2004-228 de 15 de marzo de 2004. Con motivo de la sentencia de 8 de octubre de 2004, Union française pour la cohésion nationale (solicitud número 269077: Rec. p.367; AJDA 2005, p. 43, nota Rolin; RFDA 2004, p.977, concl. Keller; JCPA 2004, 1849, nota Tawil), el Conseil d’Etat consideró que el recurso contra esta circular, que «se limitaba a recordar y precisar los términos» de la ley de 15 de marzo de 2004 que prohíbe, en las escuelas públicas, los colegios y los liceos, el uso de signos o de prendas de vestir por los que los alumnos manifiesten ostensiblemente una pertenencia religiosa, era admisible. En la lógica de la jurisprudencia de la Institución Notre Dame-du-Kreisker, un recurso de este tipo, dirigido contra una circular interpretativa, se habría considerado inadmisible.

De la misma manera, la Instrucción 5 F-1-99, de 30 de diciembre de 1998, relativa al régimen de deducción de los gastos profesionales, tiene carácter imperativo, aunque se limita a interpretar las disposiciones legislativas sin ignorarlas (Conseil d’Etat 12 de enero de 2004, Le Boucicaut, solicitud número 254552: RJF abril 2004, número 374.)

Una solución idéntica fue adoptada por el juez de medidas provisionales del Consejo de Estado en relación con la circular del Ministro del Interior de 22 de diciembre de 2006, relativa a la entrada en vigor de las disposiciones de la ley de 24 de julio de 2006 relativas a la obligación de abandonar el territorio francés (Consejo de Estado, ord. ref, 15 de febrero de 2007, GISTI et al., número de solicitud 300968). Más concretamente, son imperativas las disposiciones de la circular que recuerdan que, a partir del 1 de enero de 2007, las decisiones de denegación de residencia pueden ir acompañadas de una obligación de abandonar el territorio francés exigible al término del plazo de un mes.

Por otra parte, una circular es inatacable si su finalidad no es condicionar las decisiones que se adopten posteriormente. Así, un simple «copiar y pegar» de las normas jurídicas aplicables, un resumen de las mismas, no permite considerar que una circular tenga carácter obligatorio.

Se ha dictaminado, por ejemplo, que una instrucción fiscal que se limita a resumir las modificaciones introducidas por el legislador en una disposición reglamentaria y a recordar las normas vigentes no tiene por objeto dar a estas disposiciones legislativas una interpretación que, por su carácter imperativo, sería susceptible de permitir su remisión al juez del exceso de poder (Conseil d’Etat 4 de febrero de 2004, OPHLM de Seine-et-Marne, solicitud número 248647: Dr. fisc. 2004, número 40, com. 740; RJF abril 2004, número 406, cron. L. Olléon; BDCF abr. 2004, número 53, concl. G. Bachelier.)

El carácter indicativo, o incluso especulativo, de una circular tampoco permite considerarla con carácter imperativo. Por ejemplo, no se considera que tenga carácter imperativo una circular relativa a la organización de un examen profesional que se limita a informar a los agentes de la intervención de una posible modificación de las disposiciones vigentes que regulan el acceso a dicho examen (CAA París, 26 de junio de 2007, Pietri, solicitud número 05PA03011.)

También se ha dictaminado que el hecho de que una circular se refiera a castigos escolares, que son medidas de orden interno, no impide que sea objeto de un recurso por exceso de poder, siempre que las disposiciones impugnadas tengan carácter imperativo (Conseil d’Etat, 8 de marzo de 2006, Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques, solicitud nº 275551: rec. 112).

Si bien estos diversos ejemplos arrojan luz sobre la nueva norma resultante de la jurisprudencia Duvignères, su aplicación, sin embargo, sigue siendo esquiva. La determinación de si una circular es imperativa o no, al depender principalmente de los matices de redacción, da, en efecto, un amplio lugar a la subjetividad del juez.

II- Legalidad de las circulares imperativas

Dado que una circular, o algunas de sus disposiciones, tienen carácter imperativo, corresponde a los jueces cuestionar su legalidad. Los preceptos impugnados pueden entonces ser objeto de anulación en dos hipótesis que ya aparecían en la sentencia Villemain, pero sólo como condiciones de admisibilidad del recurso.

La primera hipótesis es aquella en la que la circular establece una norma nueva viciada por incompetencia u otra ilegalidad. Aquí reconocemos la antigua calificación de circular reglamentaria, tal y como se desprende de la jurisprudencia de la Institución Notre-Dame du Kreisker. La hipótesis más frecuente, con diferencia, es que la circular se añade a los textos en vigor, sin que la persona que la emite tenga capacidad normativa. En esta hipótesis, la circular se anula por falta de competencia.

Con motivo de una sentencia de 6 de marzo de 2006, Syndicat national des enseignants et artistes (solicitud número 262982), el Conseil d’Etat anuló, por ejemplo, una instrucción del Ministro de Economía, Finanzas e Industria que había previsto, en favor de los músicos artistas, la posibilidad de operar deducciones del 14% y del 5% del importe total de su remuneración neta anual en concepto de gastos reales. Dado que el ministro no era titular de ninguna disposición legislativa para dictar tales normas, se anula la circular impugnada.

El Consejo de Estado también dictaminó, en una sentencia Association nationale des industries alimentaires de 21 de mayo de 2007 (número de solicitud 286764), que el ministro encargado de la economía no era titular de ninguna disposición para dictar dos notas informativas relativas a las modalidades de indicación del origen en los productos alimenticios perecederos. Mediante estas notas, el Ministro no se limitó a interpretar las disposiciones del artículo L. 441-2 del Código de Comercio, sino que estableció nuevas normas al exigir, para todos los productos alimenticios perecederos fabricados o transformados a partir de materias primas, la doble mención del Estado de fabricación o de transformación y del Estado de origen de la materia prima.

La segunda hipótesis a la que se refiere la sentencia Dame Duvignères es aquella en la que la interpretación que la circular prescribe que se adopte malinterpreta el sentido y el alcance de las disposiciones legislativas o reglamentarias que pretendía aclarar o cuando reitera una norma contraria a una norma jurídica superior.

Así, las circulares viciadas de error de derecho, es decir, aquellas por las que su autor, competente para emitirlas, hace una interpretación errónea de la norma que debe explicar, pueden ser anuladas, que es el caso más frecuente. Aunque la sentencia Dame Duvignères se refiere exclusivamente a una contradicción con las normas legislativas y reglamentarias, también se refiere a interpretaciones erróneas de la jurisprudencia, como precisó el Consejo de Estado en su sentencia sobre la Confederación General del Trabajo de 26 de febrero de 2007 (solicitud número 291625.) En este caso, los jueces consideraron que la interpretación de la jurisprudencia realizada por una circular del Ministro de Trabajo relativa a la evaluación de las propuestas de reclasificación en el extranjero no se ajustaba a la posición del Tribunal de Casación sobre esta cuestión y, por tanto, debía ser anulada.

Al referirse finalmente a los casos de reiteración por parte de la circular de una norma contraria a una norma jurídica superior, el Consejo de Estado aclara la fórmula mucho más vaga utilizada con ocasión de las sentencias IFOP y Villemain, que tenían por objeto «disposiciones contrarias a las exigencias inherentes a la jerarquía de las normas». Esta hipótesis constituye otra de las aportaciones de la sentencia Dame Duvignères. Ahora es posible, por ejemplo, obtener la anulación de una circular que prescribe la aplicación de un decreto que no se ajusta a una ley.

En definitiva, parece pues que la sentencia Dame Duvignères, a pesar de la evolución terminológica que consagra, no supone una ruptura brusca con la jurisprudencia anterior. Es cierto que se ha ampliado el ámbito de la acción por desviación de poder, ya que ahora se pueden impugnar circulares que no tengan carácter normativo. Sin embargo, en el fondo, el alcance de esta evolución es limitado. De hecho, la gran mayoría de las circulares imperativas ilegales habrían sido calificadas como circulares reglamentarias ilegales y habrían sido anuladas de la misma manera en aplicación de la jurisprudencia de la Institución Notre-Dame du Kreisker. En resumen, si la sentencia Dame Duvignères constituye innegablemente una gran sentencia de principio, es en primer lugar porque opera una aclaración de las normas aplicables.

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